解读《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》

日前，民航局联合国家发展和改革委员会发布《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了国际航空枢纽建设的总体要求、发展目标、重点任务和保障措施，为打造定位清晰、各具特色、竞争力强的航空枢纽功能体系提供指导。

国际航空枢纽建设对于行业和经济社会发展具有哪些重要性？《指导意见》为我国国际航空枢纽建设作出了怎样的顶层设计？下一步，国际航空枢纽建设将会如何更好推进？围绕这些问题，记者采访了民航局发展计划司相关负责人。

紧扣国家战略部署 提高枢纽发展水平

国际航空枢纽是航空运输服务体系的核心节点，是现代综合交通运输体系的重要组成，是民航服务国家对外开放和构建新发展格局的重要支撑，对服务国家重大战略实施、服务区域经济社会发展、服务人民群众便捷高效航空出行具有重要作用。作为运输经济在国土空间上的承载节点，国际航空枢纽也是资源要素集聚的重要平台，不仅具有经济地理属性，更有战略价值属性。

2023年3月至6月，根据民航局党组关于深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育相关安排，民航局副局长韩钧带队，就国际航空枢纽建设进行了专项调研并形成调研报告。据了解，党的十八大以来，我国航空枢纽建设取得显著成效。旅客吞吐量千万级机场从2012年的21个增长到目前的41个，北京首都、上海浦东、广州白云机场旅客吞吐量排名分列全球第2、第9和第11位，北京、上海跻身全球10个年旅客吞吐量过亿的城市。但与此同时，我国国际航空枢纽建设依然存在战略谋划不深、枢纽竞争力不强、协同运行效率不高、国际运输服务能力不足等问题，对照民航在推进中国式现代化进程中的职责使命，对照交通强国建设目标，还存在较大差距。《指导意见》正是为了解决相关问题，推进国际航空枢纽更高水平建设应运而生。

2023年10月至12月，在系统梳理国家区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略和共建 “一带一路”倡议，以及《国家综合立体交通网规划纲要》《现代综合交通运输体系发展规划》等相关要求基础上，编制组紧扣国家赋予特定地区的战略定位，研究确定了《指导意见》整体框架，提出功能定位、规划建设、协同运行、运输服务四大方面内容，形成《指导意见（初稿）》，并于2023年12月起，面向国家相关部委、民航系统相关单位、地方政府等广泛征集意见建议，对《指导意见》进行了多次修改完善，形成终稿。

民航局发展计划司相关负责人表示，此次《指导意见》的发布，将为我国国际航空枢纽建设进一步指明方向，推动国际航空枢纽功能体系进一步完善，有利于更好发挥民航战略产业作用，服务以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为建设保障有力、人民满意、竞争的交通强国提供有力支撑。

细化枢纽功能定位 提升体系整体效能

《指导意见》对国际航空枢纽建设进行了整体谋划，从功能定位、规划建设、协同运行、运输服务等方面加快推进“3+7+N”国际航空枢纽功能体系建设，对国际航空枢纽的功能定位进行了细化和深化。

民航局发展计划司相关负责人介绍，“3”是指北京、上海、广州等国际航空枢纽，将增强其洲际连接能力和全球辐射能力，在辐射周边航空运输圈基础上，支撑“空中丝绸之路”建设，稳固发展欧洲、北美通道，积极拓展六大国际经济合作走廊及拉美、南太、印度洋及非洲通道，进一步加快提升国内国际互转、国际转国际中转能力，建成通达全国、辐射“一圈”、连通洲际、连接国内航空运输网络与国际航空运输通道的核心链接节点，强化国际航空枢纽全方位门户复合型功能。

“7”是指成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等7个国际航空枢纽，结合城市功能定位，提升枢纽能级，建成辐射区域、连接国内航空运输网络与相关国际航空运输通道的链接节点，构建具有区位优势的国际航线网络，提升国际航空枢纽面向特定区域的区位门户复合型功能。

“N”是指若干区域航空枢纽，将加强区域航空枢纽面向特定区域国际功能，稳步推进专业和综合性航空货运枢纽建设。基于国家赋予的特定功能定位，提升大连、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、青岛、武汉、长沙、南宁、海口等若干区域航空枢纽功能，鼓励构建“干支通，全网联”航空运输网络体系，提升对非枢纽机场辐射带动作用，积极拓展面向特定区域的国际航空运输网络。高质量推进鄂州等专业性航空货运枢纽运营，加快郑州国际物流中心、合肥国际航空货运集散中心、天津国际航空物流中心建设，不断提升航空枢纽货运功能。

为什么《指导意见》要对航空枢纽作出这种差异化、多层级的功能定位？

民航局发展计划司相关负责人表示，定位清晰、错位发展的差异化策略将有利于充分发挥各自区位优势，实现资源合理配置，避免国际航空枢纽发展同质竞争、资源内耗。

其中，北京、上海、广州是我国对外开放的前沿门户，对全国经济社会发展具有较强的引领和带动作用，需强化与国家战略定位相匹配的全方位门户复合型功能，其重点是强洲际、强中转、强国际竞争力，远程国际航线原则上合理有序向北京、上海、广州等集中；成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等具有较强的地理区位比较优势和区位战略价值，重点提升区位门户复合型功能，结合城市功能定位，实现差异化、协同化发展，将区位比较优势转化成枢纽竞争优势；区域航空枢纽一般为区域内具有较大发展潜力和一定辐射能力的城市，其重点是因地制宜，实现市场化、特色化发展；航空货运枢纽则要打破“重客轻货”旧常态，发挥枢纽体系客货并举有效供给的协同效应，通过专业化、规模化发展，提升航空货运转运效率，支撑航空货运枢纽能级跃升。

总体而言，各航空枢纽的功能定位高度突出战略需求导向，积极适应新时期民航发展需求，有利于更好提升国际航空枢纽功能体系整体效能，提升行业发展品质，增强发展内生动力。

谋划未来发展蓝图 多措并举建设枢纽

《指导意见》以2025年、2035年、2050年为节点，为我国国际航空枢纽建设规划了三个阶段的发展目标：

到2025年，国际航空枢纽功能体系基本成型。运输生产规模和国内国际服务覆盖全面恢复，连通度和中转效率加快提升，国际竞争力加快恢复。

到2035年，国际航空枢纽功能体系全面建成。其中，具有全方位门户复合型功能的国际航空枢纽运输生产规模、国际覆盖度、连通度和中转效率加速迈向国际水平。

到2050年，建成一批世界航空企业和航空枢纽，国际航空枢纽功能体系进一步完善，支撑我国建成保障有力、人民满意、竞争力强的航空运输强国。

为了实现这样的目标，《指导意见》还从功能定位、规划建设、协同运行、运输服务等四个方面提出了多项举措，支撑国际航空枢纽功能提升，推动国际航空枢纽体系优化。民航局发展计划司相关负责人介绍，建设国际航空枢纽是一个系统工程，它的协同运行包含对内和对外两个方面，对内要通过智慧民航建设、优化空域结构等提升枢纽机场与空管、航空公司等多个运行主体的协同运行水平，以枢纽机场航空器近机位靠桥率、飞机滑行时间、最短截载时间、中转流程时间等指标为牵引，推动航班运行顺畅高效；对外要加强规划协同融合和设施有效联通，提高枢纽机场轨道交通接入率，同时强化空铁联运等民航与其他交通方式的衔接，加快提升国际航空枢纽综合交通集疏运能力。这是因为国际航空枢纽具有高时效、集疏运、广覆盖特点，不仅要做大自身多主体协同，还需与包括轨道交通在内的多种交通方式高质量衔接融合，才能更大程度发挥航空枢纽功能作用和综合效能，更好实现“人享其行、物畅其流”。

值得注意的是，《指导意见》提出了“打造2-3家超级航空承运人”以及“围绕枢纽运营人配置资源建设枢纽”等建设导向。作为枢纽运营人的航空公司是枢纽建设的主体，在国际航空枢纽建设中发挥核心主导作用，也是航空客货市场开发及枢纽网络化运行的关键服务提供者。一般来说，航空枢纽与枢纽运营人形成深度合作、相互促进的“命运共同体”式战略伙伴关系——机场在基础设施、时刻容量、业务流程、服务水平等方面予以枢纽运营人全方位支持，枢纽运营人也在枢纽机场加大运力投放、优化网络布局、构建紧凑的中转航班班次和航班波。

《意见》充分考虑了建设国际航空枢纽的系统性、复杂性，明确提出在国际航空枢纽机场重点遴选1-2家有基础、有能力、有意愿的航空公司作为枢纽运营人，在引导航权、时刻等关键资源进一步向枢纽运营人倾斜的同时，构建激励考核机制，既赋予枢纽运营人地位和政策资源优先权，又赋予其相应的责任与义务，引导枢纽运营人依据航空枢纽区位优势、功能定位和发展侧重，优化航线网络规划，加强运力投入，加快产品创新速度，加密航线网络覆盖，加强枢纽发展动能，形成枢纽机场与枢纽运营人的有机绑定长效机制，打造航空枢纽与枢纽运营人命运共同体。

民航局发展计划司相关负责人表示，下一步，将进一步强化枢纽导向型资源配置政策，协调海关、边检等部门积极营造便利化的通关环境，力争到2050年，着力打造一批超级航空承运人，加快建设一批具有国际竞争力的国际航空枢纽，为中国式现代化进程贡献更多民航力量。